长白山，国家级自然保护区，5A级旅游景点。去年，中央环保督察组进驻吉林，随后发现位于长白山山脚的万达国际旅游度假区违规开发建设高尔夫球场和别墅，通报多年并未整改。违建项目的存在，表面上是地方政府片面追求经济增长的结果，往深了说，则是当地一场十余年前不彻底的行政体制改革后遗症之一。

长白山地处抚松县、长白县、安图县境内，但从行政划分上则属于吉林省政府派出机构——长白山保护开发区管委会管理，相应的旅游资源收入也划至管委会。由于权责划分模糊不清，管委会与3个县在行政和经济管理事务上多有重叠之处，多年来，为争夺长白山旅游资源，各地间的“暗战”不断。

“高尔夫球场去年已经整改完毕，193栋违规别墅也已经拆除了133栋，剩余的将在今年6月底前全部整改完。”自中央环保督察组于去年进驻吉林省后，国家级自然保护区——长白山山脚下的万达国际旅游度假区(以下简称“度假区”)项目也因“说一套，做一套”的结论而外露。抚松县县委相关负责人日前就此接受记者采访时意味深长地说：“自己的孩子该打还是要打。”

记者调查发现，万达项目从政商两界簇拥落地，到通报整改，再到目前艰难善后，其原因自然与盲目追求地方经济高速发展难逃干系，但缘起或与2005年的一场不彻底的行政体制改革密不可分，长白山万达被整改只是这场改革的后遗症之一。

据了解，彼时吉林省政府为了集中力量保护和开发长白山，将此前分别属于延边朝鲜族自治州安图县、白山市抚松县和长白朝鲜族自治县(以下简称“长白县”)境内的长白山三个景区及部分乡镇集体划归到新成立的省政府派出机构——长白山保护开发区管委会(以下简称“管委会”)管理，原本三个县的竞争，变成了正厅级管委会一家独大，资源独揽。改革至今，四地腹诽绵延不断。

长白山地处抚松县、长白县、安图县境内，但从行政划分上则属于吉林省政府派出机构——长白山保护开发区管委会管理，相应的旅游资源收入也划至管委会。

吉林大学东北亚研究院区域经济研究所衣保中教授表示，三个县的主要旅游资源都是长白山，管委会的成立将门票、税收等全部拿走对三个县的损失不言而喻，矛盾也由此诞生。

“没有了重要的旅游收入，地方只能是借长白山的名号来打擦边球，大搞房地产开发，以此快速拉动经济和政绩。”衣保中说。

艰难善后

“长白山国际滑雪中心项目在实施过程中，违反国家要求擅自建设两座高尔夫球场和别墅，并长期违规运营。2011年国家对违法违规高尔夫球场项目进行清理整治以来，吉林省不仅未按要求对该高尔夫球场项目进行清理整治，反而多次向国家有关部门报告称该项目已经停止建设并拆除了相关设施，明显与事实不符。”去年年底，中央环保督察组在对吉林省反馈督察情况时措辞严厉地说，而这引发当地自上而下的环保治理风暴和人事震荡。据央视报道，由于抚松县监管不力，已有国土、林业、住建、经济开发区4位负责人受到了处理。

据悉，长白山国际滑雪中心为万达在白山市抚松县、长白山脚下斥巨资打造的国际旅游度假区配套项目之一。据了解，该项目计划投资230亿元，占地规模将近20平方公里，由长白山国际旅游度假区开发有限公司负责项目建设和运营，号称要打造中国占地面积最大的休闲度假旅游项目。同为配套项目的还有两座占地1550亩的18洞和2625亩的36洞高尔夫球场，以及近200套别墅和近10座星级酒店等。而此次之所以被中央点名，是因度假区借“第十二届全国冬季运动会分赛场抚松长白山国际滑雪中心建设项目”的名义违规修建高尔夫球场以及独栋别墅。

不过，据记者了解，此前项目的牵头方万达已经全部转让项目公司股权，目前股东为北京用友科技和大连一方集团，二者分别持股约1.66%、98.33%，公司法人代表也由万达商业地产总裁齐界变更为大连一方集团董事长孙喜双，万达退出后转为项目管理运营方。

今年4月底，当记者来到度假区时看到，高尔夫球场已经被挖掘机深挖了数道沟壑，部分树木连根拔起歪倒一旁，高尔夫球场空无一人，而别墅部分的售楼处工作人员则正在搬家。“不卖了，要拆除。之后可能要建房车营地。”一位工作人员说。

“我花400多万元买了一套，而且有产权证，另外也租了一套，之前主要是用作夏季对外旅游出租，没想到刚做了几年，现在说拆就拆了。”别墅业主王女士说，“别墅部分分东区和西区，约有200套独栋别墅。现在万达正在和我们协商，打算按照4.7%的利息加退还本金进行补偿。”而当记者于5月初再次来到度假区别墅项目时发现，该区域已经被蓝色围挡遮住，挖掘机等设备正在有序拆除，砖瓦散落一地。

万达这个项目对吉林省乃至东北的投资环境影响非常大。

记者从抚松县委方面获悉，目前度假区违规的高尔夫球场已经于去年整改完毕，193栋别墅也将于今年6月底拆除完毕，目前已经拆掉133栋，其他正在和业主谈判中。“现在有十多户要价比较高，具体赔偿价格并不清楚，有一户也已经提起诉讼，一切经济损失由企业自己负责。现在别墅拆除工作正处于攻坚时期。”

事实上，对于此次拆除整改，深感惋惜和委屈的并非只是开发和运营方，当地抚松县亦是如此。

抚松县委相关负责人在接受采访时表示，当时确实因为追求经济高速发展，项目存在边建边批情况。不过万达落户抚松县是国家部委层面和吉林省、市多级政府推动，企业和政府也是打算互利共赢。现在环保形势变化，即便我们和万达都委屈和痛心，但也要态度坚决，遵守国家大政方针，至于拆除后要用作何处，还要等吉林省政府批准。“作为一个县来说，一个260亿元的项目落地和建成，你想想这背后要付出多少努力。自己的孩子该打还是要打。”

据抚松县委相关人士透露，抚松县内并未因此事有相关领导受到处分。“白山市委原书记已经落马了，但客观来说，当时那个发展环境确实要有胆量，但这个胆量有点太过了，对政策把握有偏差。但就抚松县来说，没有领导受到牵连，说白了，当时这个项目是自上而下推动，抚松县只是一个执行者，如果当时不执行则是行政不作为。”

不得已为之？

事实上，据记者了解，这一切缘起于2005年秋天的一场涉及一州、一市、三县的行政体制改革。

2005年，吉林省委为加大对长白山自然保护区的保护力度，加快培育吉林省旅游优势产业，实现对长白山的统一规划、保护和开发，经2005年第7次省委会议讨论同意，成立长白山管委会，级别为副厅级，而在次年吉林省又将其升格为正厅级。管委会下设的池西、池北、池南三个经济管理区，级别为县处级。

据了解，当年省政府划界时，将长白山自然保护区连同安图县、抚松县、长白县等部分乡镇和区域统一划归长白山管委会，由此管委会管辖区域面积约为6718平方公里。不过，此次划归的区域并非集中连片，而是单独把周边县的部分区域给抠了出来，彼此间行政和地域交叉现象层出不穷。

“省政府把我们二道白河镇内的6.4平方公里抠出来划给了管委会。”安图县旅游局相关负责人说。此外，还将抚松县境内的松江河镇3.12平方公里和东岗镇、漫江镇等部分也一并划归管委会。

“管委会虽然是省政府派出机构，也是正厅级建制，但它并非法定的一级政府，包括国土、统计等仍然要走安图县等周边县的口径。”上述安图县旅游局负责人说。而抚松县委相关负责人也透露，虽然在吉林省统计口径中，将管委会单独列支，但管委会并不在全省的统计盘子里，即便在地图上也没有管委会这个行政区划，中央、省、市、县、乡镇才是法定政府。

“管委会和地方县政府的矛盾从成立之初就已经产生了，因为管委会将原本属于三个县的主要旅游资源、收入、税收等全部拿走，对周边县的损失很大。”衣保中说，“之所以出现万达这种情况，与重要的旅游资源被拿走有较大关系，所以迫使地方打着长白山的旗号打擦边球，实质是为了大搞房地产，这样才能为地方财政实实在在带来收益。”

事实上，万达的落户也确实给抚松县带来了希望。

上述抚松县委相关负责人表示，万达的到来确实给全县旅游产业带来了生机，提升了长白山旅游档次，整合了抚松县的旅游资源。以飞机航线来说，前期均是万达自掏腰包培育起了18条较为成熟的航线，并将旅游产品标准化。而以冬季滑雪为例，如果自带雪具，平均每人每天300元左右，节假日还将上浮，而如果租赁万达雪具则是500元/天/人左右。如果是初学者，单聘请滑雪教练收入也是不菲，“最便宜的教练也要80元/小时，而最贵的则800元/小时，万达光通过滑雪教练就能收费8000多万元。”

据其介绍，万达冬季项目，从2012年开业时就达8万人次，2013年达15万人次，2014为23万人次，2015～2017年每年平均将近三四十万人次。“每人光凭滑雪消费就至少1500元，运营期间每年缴税就达6000多万元。”

“你不要小看了冬季滑雪这一项，这完全弥补了长白山旅游只有7、8、9三个月是旅游旺季的情况，完全把长白山冬季的淡季给拉动了起来。县里的很多年轻人，夏季当球童陪着打高尔夫，冬季做滑雪教练，年收入至少10万元以上。”抚松县县委相关人士说，项目虽然违规，但万达将其做成了全季的高端旅游产品，游客夏季可以打高尔夫，冬季可以滑雪，带动地方收入，但现在违规的高尔夫被砍掉了。

“暗战”不断

“当时的改革不是很彻底，只是把一部分行政性事务归到管委会，如果当时能够彻底划清界限，成立长白山市则问题和矛盾就能迎刃而解。”衣保中说。

事实上，也正是由于行政区域划分不清，政府之间的“暗战”一直持续不断，形成了正厅级管委会以一敌三个县政府的尴尬局面。

“管委会成立之后，归省政府管理，而我们是归白山市，行政管理体制上是分割的。”上述抚松县委人士说，“为了拉动抚松县旅游经济增长，我们去年想要做旅行社包车去机场接客人，但因为机场位置属于管委会地盘，所以第二天就被他们的交通部门把大巴车给扣住了。”

除了大巴车，两地间的出租车经营也是势同水火。多位抚松县出租车司机表示，抚松县的出租车不允许到长白山载客，“我们也不让他们的来抚松县，为这事都已经跑到省里去反映情况。”

“出租车跨区域经营确实是不允许的，可以理解，但我们都是在长白山脚下生活，他们的地盘本来也是我们的，而且双方距离也都非常近，所以我们也没有办法，还是各家管各家最好。”上述抚松县县委人士说，“之前还说将长白山门票收入返还给我们一部分，到后期也不知道给没给，反正我们是一分钱没有。”

如果说抚松县还有万达等项目来支撑，那么同为白山市的长白县则更为头疼。由于长白山分为北、西、南三个入口，而南坡入口原属于长白县，划归管委会后，则基本处于闭门谢客状态。

“因为南坡入口开放的事，我们县领导和管委会沟通过多次，但迟迟不予开放。他们给出的理由是安全生产存在隐患，但这一整改就是多年。虽然中途也开放过一段时间，但因为市场不买账，所以没有做起来。去年双方领导就沟通过，说是要开放，我们广告都打出去了，结果又找了一个基础设施老化的理由没有开放。今年又经过沟通，说是要在今年6月份开放南坡入口。”长白县政府相关负责人说，“我们是盼着开放，不开放则对我们一个边境县来说经济拉动很难。”

记者也从长白山景区运营单位——长白山旅游股份有限公司(603099.SH)营销总监处了解到，“确实今年6月有开放南坡入口的意向，但最终没有确定。”

据上述长白县政府相关人士介绍，在管委会未成立之前，为了拉动旅游，长白县这个没有铁路、高速和机场的边境县，靠贷款在沿鸭绿江旁修了一条旅游公路，但管委会成立后却将这条公路一并划走，到现在路虽然不归长白县了，但贷款却至今尚未还完。“上个月吉林省环保厅就生态环保红线资金补偿问题开会，他们人为地将大长白山区域的资金补偿划给了管委会，这就让我们周边三个县对此有争议，因为我们当地老百姓没有享受到这方面的收益。”

上述安图县旅游局负责人也提及，在2005年之前，为了开发长白山北坡，从政府到企业投入的资金难以统计，“眼看喂了多年的鸡快要下蛋了，却被拿走了，无论是从情感上还是经济上来说，对我们损失都很大。和管委会的关系一些机制没有理顺，因为他们一直想要把自己当成一级政府来运作，而这恰恰是他们不具备的。”

抚松县县委相关负责人表示：“我们是吉林省第三批扩权强县试点县，定位为打造国际旅游名城，但长白山核心资源都被管委会拿走了，所以很尴尬。”

事实上，难受的并非只有三个县，管委会也并不轻松。

管委会下属国资企业长白山建设集团党群部负责人在接受记者采访时表示，管委会是过渡性质的政府，虽然是正厅级单位但并没有多少地盘，很多项目落地都需要和安图县等进行沟通协商，但一直以来沟通机制都不是很顺畅。“大家都是本位主义，都是从自己的利益出发，所有项目开发建设前期都得多次协调。”而在谈到长白山南坡为何迟迟不开放时，该负责人说，开放南坡对我们来说收益不大，但成本很高，目前盈利的是北坡和西坡。

“现在和管委会也就是停留在两边的领导能坐下来喝杯酒的关系，喝完了也就没事了。”上述长白县政府人士说。

大树底下不长草？

记者在采访中了解到，除了体制机制不顺等原因，旅游产品缺乏互动性、各自为政、无序竞争等也成为阻碍长白山旅游产业发展的阻力。

记者在前往长白山采访前，多位此前已经游览过长白山的游客向记者表示，“长白山天池很漂亮，环境也挺好，但是不会再来第二次，觉得没有东西可玩。”

抚松县旅游局相关负责人表示，长白山景区缺乏娱乐互动体验项目，也缺少文化概念，这让游客缺少了参与感，“游客一走一看留不下什么印象，毕竟文化才是旅游的灵魂。”

“一走一看”的观光游虽然能带动景区门票的收入，但对于周边县的经济发展却提振有限。上述抚松县旅游局相关负责人也表示，长白山的金字招牌确实吸引了不少人，但对于抚松县来说，多数游客只能停留一天，60%以上的游客都是看完天池就走。“县里的旅行社基本只有夏季才营业，而且现在受到互联网影响，外地旅行社基本都是在网上采购旅游资源，我们当地的地接已经不赚钱了。”

另据其介绍，目前总人口32万的抚松县光旅行社就有32家，还有9家旅行社分社和8家旅游门市部，自从2009年旅行社条例更改后，基本上可以说旅行社可以随意开。而这还不包括各类会议公司、户外驴友等打擦边球的个人或组织也在从事旅游行业，所以市场非常混乱，对当地冲击很大。

而长白县政府相关人士则介绍称，虽然抚松县和长白县紧邻长白山脚下，但受到行政体制分割的原因，这既是优势也成了短板。“即便各自也都有其他不错的旅游景点，但对外推荐时唯有长白山是金字招牌，若是把长白山抛开，则我们就没有那么大的吸引力，山上山下不联动不配合，我们广告打得再多，也只是给长白山作嫁衣。”

据记者从抚松县、安图县、长白县获得的数据显示，2015～2017年间，抚松县旅游人次和旅游收入为150万人次、16.5亿元;170万人次、19.4亿元;201万人次、23.6亿元。三年间平均每人次来抚松县消费1100元、1141元、1174元，消费增长有限。

安图县三年间旅游人次和旅游收入分别为268万人次、37.52亿元;308万人次、45亿元;354万人次、54亿元。三年间平均每人次来安图县消费1400元、1461元、1525元。

长白县旅游人次和旅游收入分别为42万、3.9亿元;45万、4.17亿元;64万、5.12亿元。三年间平均每人次来长白县消费929元、927元、800元。

而三年间，长白山管委会旅游数据显示，2015年全域旅游人数和旅游收入分别为313万人次、29.76亿元，其中长白山景区人数达215万人次和5.7亿元;2016年全域旅游人数和旅游收入分别为355万人次和32.8亿元，其中长白山景区人数达218.4万人次，实现旅游收入5.9亿元;2017年全域旅游人数和旅游收入为408万人次、39亿元，长白山景区旅游人数和旅游收入分别达223万人次、6亿元。

据记者粗略统计，2015～2017年，管委会全域旅游每人次平均消费951元、923元、955元;而长白山景区平均每旅游人次消费额为265元、270元、258元。也就是说，其全域旅游平均每人次消费均低于安图县和抚松县，只比长白县略高。而长白山景区平均每人次消费则更低，甚至低于游客游览长白山景区门票钱。

不过，抚松县政府及县委多位负责人向记者透露，类似县一级的统计数据并不具有任何意义，“统计数据都是我们按照每年增长10%～15%往上估的。”

上述长白山建设集团党群部负责人介绍称，也并非不想与周边县进行合作，“管委会自己发展面临空间狭小和资金短缺问题，之前要和安图县合作开发一个旅游项目，但双方顾虑太多，对投资有质疑。”

抚松县政府多位人士在受访时也表示，建议各部门之间要摒弃芥蒂，不要各自为政。“希望由吉林省出面做好顶层规划，打造好几条成熟的旅游线路，让各个景区之间能有便捷的旅游交通车。”

“或许我们可以不要通过行政方式来干预，通过市场化道路来解决。例如我们周边县可以出资对管委会公司进行持股，以股东会议的形式对大长白山地区进行规划和决策。”长白县政府人士建议道。

关键词： 自然保护区 旅游景点