11月9日，在安徽省合肥市蜀山区井岗镇欣塘家园小区广场，47岁的李泽翠在为小区里的老年人免费理发。随着中国人口老龄化的加剧，养老金方面的需求日渐增长。图/视觉中国

国资划转社保方案落地

千呼万唤之后，不断做强做大的国有资本和被老百姓视为“养命钱”的社保基金之间，终于打通了一条衔接的渠道。

11月18日，国务院公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，中央和地方及国有控股大中型企业、金融机构都纳入股权转让范围，划转比例统一为企业国有股权的10％。

受访专家预估，如果划转到位，规模将相当可观，全国预计划拨总量或将达10万亿左右。

此前业内普遍预计，方案会在明年全国两会期间公布。不过，一些地区养老金收支紧张状况加剧了国资划拨社保的迫切性。

踟蹰多年的划拨方案，在十九大结束之后不到一个月时间内，果断亮相。

划转规模曾有较大争议

“这次方案的出台时间和划转规模，都超出了预期。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文对《中国新闻周刊》表示，国资划转社保，提了很多年，但一直不动，业内普遍的预期是，会在明年两会后、新一届中央政府成立后出台，“但是没想到十九大一结束就出台了。”

划转规模更是超出了郑秉文的预期。“一直以来，关于划转规模，争论是很大的。”郑秉文回忆，主要在于几个中央政府部门的意见不一致，“在研究方案的过程中，有的部门拿出的方案是划转3万亿，而有的部门拿出的方案是6万亿。”

此次国务院发布的《方案》中明确，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。

“中央确定的划转比例是10%，而且划转范围这么大，一下就比此前预期的划转额度高了很多。”郑秉文表示。

根据财政部11月发布的最新数据，截至10月末，全国国有及国有控股企业资产总额超过150万亿元。

列入划转范围的“部分”国有资本，究竟在150万亿的总盘子中，占有多大比例，多位受访专家表示，很难具体估算。

“粗略估算，部分国有股权的10％，也至少有几万亿资产。”中国企业研究院首席研究员李锦对《中国新闻周刊》表示。

这一估算也可从另一方面得到印证。今年8月，全国社保基金理事会副理事长王忠民就曾公开表示，未来将有几万亿元的国有资本划拨至社保基金的资金池中。

而郑秉文的估算则更为乐观，“刨除那些不在划转范围的企业，至少还有100万亿资产，按照10％的划转比例，划拨资产预估有10万亿左右。”?

此次《方案》规定，划转比例统一为企业国有股权的10％。10％的比例从何而来？《方案》中做了这样的解释：“首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标。”

一个可以拿来对比的比例是，2009年颁布的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（94号文）中，对转持比例的规定也是10％。

一些权威人士也曾呼吁过更高的划转比例。2012年底，时任中国证监会主席郭树清在“财经年会”上提出，划拨30％~50％国有资产到社保基金。全国社保基金理事会第三任理事长戴相龙也在一次会议上建议，将国资委监管的国企上交利润，按不低于20％比例，划拨全国社保基金。

李锦对《中国新闻周刊》分析，此次制定10％的划转比例，与落实中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关。

《决定》指出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30％，更多用于保障和改善民生。”

“30％是很高的比例，按这个要求，很多地方还没开始动。这次提出划转10%好像比较突然，但相对30％而言，还只是一个起步。”不过，李锦分析，即使国有资本收益上缴公共财政比例达到30％，并不意味着直接划转国资的比例也会达到30％，“逐渐提升，到2020年达到上限30％，而非立即或一次性达到上限比例；收益上缴部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社会保险基金。”

尽管如此，整个待划转的国资盘子仍然不小。业内普遍预期，10％只是初期试点划拨比例，为后续政策调整留下了空间。

在此次《方案》中，上市公司被排除在划转范围之外。

“上市公司股权分散，国有股本来就不多，虽然税后利润归国有股，但其中拿出多少用于生产发展基金、后备基金，这是跟其他股东利益相关联的。”中国劳动学会副会长苏海南在接受《中国新闻周刊》采访时表示，如果要动税后利润，其他股东也有权利发表相应意见，事情就会变得复杂化。

李锦认为，上市公司被排除在外也有稳定资本市场的考虑因素，“上市公司涉及到股市的稳定，如果划转，可能会对资本市场产生难以预估的影响，所以暂时不动。”

进展一波三折

“划转部分国有资本充实社会保障基金”的思路，从上世纪90年代就开始酝酿，但进展却一波三折。

李锦告诉《中国新闻周刊》，这种思路，最早源自于股权分置改革中的“国有股减持”政策。

1998年下半年到1999年上半年，为了解决推进国有企业改革发展的资金需求和完善社会保障机制，开始进行国有股减持的探索性尝试。

社保基金于2000年8月设立，同时还设立了“全国社会保障基金理事会”管理这笔基金。

2001年6月，国务院决定，国有企业在首次发行和增发股票时，按融资额的10％出售国有股，充实社会保障基金。

不过，国有股减持方案出台后，“市场价减持国有股”招致市场猛烈抛压，上证综指从阶段高点2245点开始一路下泄，其间证监会完全停止新股发行和增发。不出5个月，10月22日国有股减持被紧急叫停，但沪深股指从当年12月开始，开始了长达5年的熊市。

这一次直接变现国有资本充实社保基金的尝试以失败告终。因此，成立之初全国社保基金仅有中央财政拨款200亿元，以及部分彩票公益金。

尽管尝试遭受了挫败，但呼吁的声音却没有停止过。

2003年的全国“两会”上，身为全国政协委员的吴敬琏与林毅夫联合提交了《关于划拨国有资产归还国家对老职工社保基金欠账的建议》。

这份后来被收录进《吴敬琏文集》的建议案中写道：“1993年十四届三中全会上决定引入新的财务机制，实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险和医疗保险体制。由现收现付制转向个人账户制，必然发生老职工的社会保障基金的补偿问题。”

吴敬琏还在建议中回忆，当时就有经济学家指出，应当从国有资产中“切出一块”，划入国企老职工的个人账户，以补偿国家对他们的社会保障隐性债务。但是，这种建议未得到有关部门的采纳，致使国企老职工的“空账户”问题成为新社会保障体制建立的最大障碍。

“空账户”导致的隐性债务规模，在当时就已经非常惊人。吴敬琏在文中提到，当时曾经估算过这项欠账的数额，“世界银行估计养老保险的隐性债务规模为当年GDP的46％~69％；一些经济学家的估计为当年GDP的71％至94％不等；国务院体改办研究所课题组的估计则高达GDP的145％。假定这笔隐性负债只占我国1997年GDP的30％，其总量也超过2万亿元。”

他非常担心，如果不作预留，而把国有资产悉数拨给三级国有资产管理机构，由它们自主处理，“可能不再有足够资源来处理对老职工的社会保障隐性债务问题，这将给未来留下巨大的金融风险和妨碍社会安定的隐患”。

这种声音没有被淹没。2004年10月，中共十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次正式提出，“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。”

2009年，股权分置改革完成，划拨之议重启。同年，国务院规定，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10％，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有。

在经历了2001年的“减持国有股筹集全国社保基金”后，这一轮探索，被称为“转持国有股充实全国社保基金”。

这一次的转持，在实际操作中，也收效甚微。官方数据显示，截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1％，占国有上市股份的1.5％。

全国社保基金理事会历年来的年报也可窥见一斑：2014年，国有股减转持资金和股份82.83亿元（其中减持资金21.58亿元，境内转持股票25.36亿元，境外转持股票35.89亿元），只占当年基金资产总额15356.39亿元的不足1％。2015年，国有股减转持资金和股份金额179.04亿元，在基金权益总额17966.51亿元中只占1％的比例。

十余年时间，从国有资产中切分给社保基金的蛋糕，仍然是杯水车薪。原人力资源和社会保障部新闻发言人李忠曾表示，“全国社会保障基金成立初期，资金的主要来源一是中央财政拨款，二是国有股减转持，三是彩票公益金及投资收益等。随着国有企业改制接近尾声，国有股减转持这一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的筹资渠道。”

早在2006年，吴敬琏就对国资划转社保的进展缓慢提出过严厉批评，他曾在《财经》上撰文，不客气地指出，“非不能也，实不为也。”

“根据当时国务院体改办的计算，只需划拨1.8万亿元的国有资产，就能解决国家对老职工的社会保障欠账问题，使建立个人账户制的困难迎刃而解。”吴敬琏指出，“领导多次表明要把十四届三中全会关于建立新社会保障体系的决定落到实处。但是每到这种时刻，总有一些人力图以种种理由说服领导，把社会保障改革转回到现收现付老体制的方向上去，使行政主管机关对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力保持不变。而这种既不向受益人报告、也不受他们约束的基金管理体制的延续，正是腐败分子得以滥用权力、贪污挪用受益人‘保命钱’活动能够得手的体制上的原因。”

进展不顺的原因，在苏海南看来，主要的障碍，一是认识上不统一，二来操作上也有一些不好处理的地方，“有的人认为国有资产有自己的用途，花在社保里面去不是太合适。另外，调整社保的资金来源，涉及人社部、财政部和国资委，不同的部门会有不同的看法，在认识上有区别。”

苏海南告诉《中国新闻周刊》，落实到操作层面，也有一定难度，“国有资产的好和差，本身有一定不确定性，怎么认定好和差，或者现在好，将来会不会差，这些难以判断。其次，国有资本划转，怎么操作、运行，也有一些难度。”

划转国有资本充实社保基金之后，养老金缺口问题得到很大缓解。图/中新

收支缺口越来越大

2013年11月，中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”。与近20年前中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》相比，在表述上稍有不同，将“资产”改为了“资本”。

此后，划转的进度，有明显加速的迹象。2015年，时任财政部部长楼继伟在多个场合多次呼吁，加快国资划转社保的落地。

在2015年3月22日召开的“中国发展高层论坛”上，楼继伟便提出，要用“划拨部分国有资产至社保基金”的办法来解决“上一代人造成的养老金缺口要后代人提高养老保险费率来弥补”这一历史难题。

楼继伟详细解释了国有资产应该补充社保基金的理由。在1997年中国建立养老保险制度之前，国有企业和职工并没有养老保险交费，这些职工进入新的养老保险体系则作为视同缴费来对待，从而造成了后代人必须提高缴费率来补充老人未交费造成的缺口。

一个月后，楼继伟在清华大学演讲时，再次重申了这一观点：解决养老金缺口问题的公平办法就是划拨部分国有资产，充实社会保障基金，而且已经到了不得不推进的时候。

楼继伟当时发表这一系列讲话的背景是，养老保险的收不抵支的状况在不断扩大。

根据《2014年全国社会保险基金预算》数据显示，2014年企业职工基本养老保险基金收入21489亿元，其中保险费收入17554亿元，财政补贴收入3038亿元；支出19117亿元，剔除财政补贴后，当期保费收入与支出相减，亏空1563亿元。这一数字，到2015年，扩大到了超过3000亿。

亏空拉大的原因不难理解。中国目前实行的是“统账结合”的养老保险制度，所谓统账结合就是“社会统筹+个人账户”的制度，企业缴纳职工工资的20％进入社会统筹基金，个人缴纳工资的8％存入个人账户。

“我们在进行养老保险制度设计的时候，世界上主要有现收现付制和基金累积制两种类型。现收现付制是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费，来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。基金积累制是国家强制实施的个人养老储蓄制度，通过建立个人账户，企业和个人缴费全部进入个人账户，退休待遇水平完全取决于账户基金的积累额，账户基金可以进行投资。”郑秉文介绍说，“我们当时看到两种制度各有好处，所以各拿了一部分简单拼凑在一起，叫作统账结合，该模式目的在于将社会互济与自我保障两方面的优势结合起来。”

这一制度从1997年开始实施，1997年以后进入企业工作的“新人”，从工作之初即开始缴纳社保金；但1997年之前已经退休的“老人”和具有一定工龄的“中人”，他们因为此前没缴纳过社保，导致了社保账户中存在历史欠账，成为了转制成本。

为了解决转制成本，统账结合制度在设计之初就规定，社会统筹部分实行现收现付，即将统筹资金用于支付当期退休人员的养老金。但随着中国人口老龄化的加剧，社会统筹部分的资金支付能力已不能满足，只得挪用在职职工个人账户中的资金用于支付养老金，从而使个人账户也成为空账。

现在，个人账户的空账已经越来越大。郑秉文执笔的《中国养老金发展报告2016》中提出，2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额（即“空账”）达到47144亿元，而做实的个人账户累计结余仅为3274亿元。

“做实个人账户现在已经不再提了。”郑秉文告诉《中国新闻周刊》，按照目前的运行制度，已经是事实上的现收现付制，“尤其在国资划转社保之后，做实个人账户，既没有必要，也不可能真正做实。”

从当前来看，目前养老金支付似乎并没有太大问题，当期的制度收入是大于当期的制度支出。

《中国养老金发展报告2016》显示，截至2015年底，全国城镇职工养老保险基金累计结余已经达到了35345亿元，比2014年底增加3545亿元。

一些东部沿海省份和用工大省的结余情况甚至还比较理想。2017年11月数据显示，广东城镇企业职工养老保险基金累计结余最高，为7258亿元，占总结余的19.6％。累计结余超千亿的地区还有北京、江苏、浙江、山东、四川、上海、山西、安徽。这9个地区共计结余2.61万亿元，占全部累计结余的70.6％。

但多寡不均的现象十分突出。养老金当期收不抵支的省份增至7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。其中黑龙江不仅当期收不抵支，且累计结余已穿底，为 -232亿元。

由于统筹层次低下，中西部存在的缺口只能由财政补贴予以解决，而东部沿海地区不仅不需要财政补贴，而且还有大量结余，逐年沉淀下来。

郑秉文曾统计，从全国范围来看，财政补贴规模越来越大，从1998年的24亿元，到2015年高达4716亿元，18年来财政补贴合计26604亿元，就是说，在目前城镇基本养老保险累计结余35345亿中，75％是由财政转移支付形成的。

在他看来，细究当期的养老金结构会看到，每年的巨大余额中一大部分来自财政转移支付，制度的自我平衡能力很差，剔除巨量财政补贴之后，即便以目前居高不下的缴费水平，制度本身仍不能实现收支平衡，且缺口越来越大。

除了这些制度本身不可持续的隐患，另一个必须面对的现实是，人口老龄化高峰越来越近。

中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚曾预计：“到本世纪中叶，老龄化人口达到峰值，预测老龄人口将达到4.87亿，占总人口35％。”

制度抚养比的状况也在恶化。金维刚曾表示，在职职工和退休人员的抚养比到2016年已经演变到2.73个在职人员供养1个退休人员。当中国进入人口老龄化高峰的时候，也就是到本世纪中叶的时候，可能是不到1.5个在职人员供养1个退休人员。

按照推算，本世纪30年代将达到老龄化高峰期，而且持续时间达本世纪末。届时，相当于每三个中国人中，就有一个60岁以上的老年人，进入到老龄化非常严重的时刻。

随着人口老龄化的加剧，养老金缺口还会变大：因为向这个资金池储蓄的年轻人增速跟不上老人退休、领取养老金的增速。

普遍的共识是，代际赡养虽然在一定程度上掩盖了养老金空账问题，但是如果没更好的解决方式，未来可能会出现养老金断流的危险。

地方探路

国有资本划转工作，真正提上日程，是从2015年开始。

原人社部新闻发言人李忠在2015年第一季度新闻发布会上表示，国有资产划拨全国社保基金的工作已经由财政部牵头，国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门共同推进，且相关部门已成立专题工作组，建立了工作机制，正在深入研究论证，在这个基础上“抓紧提出一个总体方案”。

全国总体方案还处在研究阶段时，差不多同一时间，山东就在全国首推了国资划转社保方案落地。

2015年3月，山东率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，确定将省管企业18户，部门管理企业453户，共计省属471户国有企业30％的国有资本（包括国有控股参股企业中的国有资本）划转充实省社会保障基金。

其实，山东在这方面早就有所准备。2013年，郭树清调任山东省长后，山东省国资、金融领域都进行了大面积的改革，国资划转社保也继续往前推进了一步。

2014年6月，山东省委省政府出台的《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，共计26条，其中第18条即为“划转国有资本充实社会保障基金”，并提出设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能。

据《财新》杂志报道，这一条是郭树清本人写进去的。报道中还提到，时任分管省国资委的副省长张超超，专门带队到国务院国资委汇报。国务院国资委常务副主任张喜武带领九个局长听取汇报，认为划转国有资本如何操作，中央层面没有规定，各省也没有，山东应该慎重。张超超又带队到中央全面深化改革领导小组办公室汇报，得到答复是以十八届三中全会决定为准。

山东在当时面临了不少“首吃螃蟹”的难题，比如，要不要成立省级社保基金理事会，省级社保理事会是个什么机构、怎么建，划转多大比例的国有资本、怎么划转，无论中央还是地方，都无先例。

山东最终决定，成立山东省社保基金理事会，定位为省政府直属的正厅级公益一类事业单位。对完成划转的企业，由山东省国资委和山东省社保基金理事会按持有的产权分别行使股东职权、履行股东义务，提名并选举董事、监事。

与中央《方案》所确定的“一般不向企业派出董事”不同，据山东省委机关报《大众日报》属下的大众网报道，从山东方案看，作为股东，山东省社保基金理事会依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等股东权利，但不干预企业具体经营活动，而是通过派出股权董事等方式，利用市场化手段履职行权。

“我个人认为，不应该向企业派出董事。”郑秉文对《中国新闻周刊》表示，社保基金理事会，作为国资划转的承接单位，只是财务投资者，不应该对企业经营指手画脚。

关键词： 社保