国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。当前我国国企改革在重要领域和关键环节已经取得了重要突破和重大进展。但在新的阶段面对新的形势，国企改革在实践中仍面临一些突出障碍与困难，应直面困难，抓住重点，积极落实国企改革三年行动，力争通过深化改革，克服这些障碍和困难，并使国有企业发展成为有核心竞争力的市场主体，在创新引领、保障民生、维护国家基本经济安全方面发挥重要作用。

国企改革在实践中的障碍与困难

自2015年以来，深化国有企业改革的“1+N”政策体系已经逐步完善。央企和各地方国企在实践中也取得了诸多重大突破。通过对多家典型国企改革的实地调研发现，当前国有企业在落实国有经济布局优化和结构调整、推进混合所有制改革和健全市场化经营机制方面仍面临一些障碍与困难，主要体现在以下三方面：

一是在优化国有经济布局方面，缺乏顶层设计的规划指引。在实践中，宏观层面上，存在国有经济规模虽大，但总体创新力、竞争力不强问题，无法服务国家产业政策结构布局调整以及对战略性新兴产业的布局实施。微观层面上，则由于国有企业功能定位的模糊与缺失，导致：首先，考核机制、激励机制作用无法有效发挥。在无法精准评价不同类型国有企业需要承担的使命和功能的前提下，多维度的考核要求将会导致对国有企业的评价变得更加困难，随之导致高管激励的实施也会面临障碍。其次，部分国有企业经营缺乏清晰的战略目标和未来规划。在存在预算软约束的情况下，资源错配将会放大国有企业规模，这一情况在政企不分、政府对国有企业干预较多的地区尤为显著。国有企业在发展过程中常常面临着服务于自身的高质量发展与服务于整体经济的高质量发展之间的平衡问题，特别是如何分析把握经济、社会和政治功能之间的协同和矛盾。这些问题的背后是缺乏对社会主义基本经济制度下的国有企业性质功能与定位的深入研究，缺乏对国家产业发展布局与国企改革关系的深入研究。

二是在推进国企混合所有制改革方面，仍面临一些体制机制障碍。具体表现为：第一，“混不进来”，路径不通。民营企业真正参与混合所有制改革存在部分隐性障碍。一些国有企业经营者受制于“肥水不流外人田”的思想不愿混，民营企业面临混合所有制改革虚低实高的门槛条件混不了，部分地方政府出于怕被问责的担忧不敢承担混合所有制改革后的风险。第二，“混不清晰”，路径不明。对混合所有制改革的内涵和作用理解不到位。目前混合所有制改革存在重“混资本”轻“改机制”的弊端。但是股权多元化只是混合所有制改革的第一步，只有通过股权结构的优化来改善企业的治理结构和决策机制，通过创新驱动来提高企业的资源配置效率才能真正实现企业的市场化经营。第三，“混不踏实”，路径不畅。民营资本在进入国有企业进行混合所有制改革后面临产权保护不够的问题，改革后的混合所有制企业又面临得到的产业扶持相对减少、金融机构的支持力度相对减弱等问题。第四，“混不滋润”，路径不优。国有资本与民营资本混合所有制改革后需要实现深度融合。民营企业参与混合所有制改革后在董事会中缺乏话语权，董事会职权落实不到位，决策权被虚化弱化。此外，民营资本和国有资本之间存在的文化差异和目标不一致也制约二者迅速实现融合。

三是在健全市场化经营机制方面，缺乏灵活的中长期激励手段，这一点在非上市国有企业中更为突出。且传统的国有企业员工管理模式受到挑战。对于基层员工而言，随着以“90后”“00后”为主体的新生代员工逐步进入劳动力市场，并成为劳动力市场上的主力军，其与之前代际员工呈现诸多显著差异，例如，新生代的员工可能并不热衷于对某个企业忠诚，而是忠诚于他的专业。他的职业发展规划是通过专业上的成长和精进，不断提升自己的价值、积累专业资源等。这种情况下，员工与组织的黏性显著下降。员工要求工作更具有挑战性、独立性、多样化和技术性。以增强自主性、独立性、权力、责任的新型工作开始为知识型员工所青睐。新生代员工呈现出的这些特点，对传统的国有企业人力资源管理理论提出了挑战。

对落实国企改革三年行动的建议

第一，切实建立容错机制。

在总体上，应以容错机制为基本保障，充分调动起各级国资委、国有企业落实实施国企改革三年行动的积极性。思想上畏难，怕出错，是不少地方国企改革推进力度与进展情况不平衡的重要原因。应尽快建立国资委、国企领导人员履职行为容错机制，设立免责清单，有关部门和个人在推进国企改革过程中，依法依规决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利，即使工作存在不足、改革措施未能实现预期目标甚至造成一定损失，有关人员可予免责。通过建立制度化、法制化的容错免责机制，明确认定程序，不再让“领头羊”成为“替罪羊”，为改革者创造环境、激发热情。

第二，加快推动国企改组。

以国有资本投资公司、运营公司为主体，以国有资本重组为手段，推动国有经济布局优化和结构调整。

从宏观层面，建议根据国家的经济社会发展规划，制订国家层面的国有资本布局优化规划，将国家已经明确的国有资本布局调整的基本方针落到实处，如提出未来5到10年国有资本在“提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”等相关领域的大致分布比例。从微观层面，进一步明确国有企业的性质功能定位。在此基础上，要加快改组或组建新的“两类公司”和产业集团公司，以“两类公司”和产业集团公司为主要抓手：根据国家层面的规划，进一步细化“1+N”中的“N”，促进国有企业聚焦实体经济，服务实体经济，做强做精主业，使得国企改革进入快速推进、综合推进，实质进展，出成效，出模式，出创新的新阶段;通过资本投资、资本运营方式，协同民营企业，增强产业链供应链运营能力、创新实力。

第三，深化国企改制。

要加快推进混合所有制改革。进一步明确混改的方向和类别，加强激励机制建设，充分发挥党组织作用。

首先，混合所有制改革的方向和类别。

在方向上，要突出混合所有制改革的“双向进入”。不仅民企资本进入国企，激发国企活力;同时国资进入民企，促进发挥国资创新引领作用，提升民企在产业链中的能力和实力，协同维护产业链供应链的安全稳定。在类别上，要重新思考评估竞争性和垄断性的分类改革思路是否适应双循环的新发展格局。对于竞争性国企混改，在抗击新冠肺炎疫情中，国企发挥着主力军、生力军的作用，充分体现了集中力量办大事的制度优势。这一事实引起我们思考：如果国企完全退出竞争性领域，我们能否迅速组织起这么强大的抗疫力量?因此，在竞争性领域中，需要设置制度保障，以确保国有企业在关键时刻的政治性，而在平时又要充分激发其市场活力。对于垄断性国企，由于这些企业多处于关系国家稳定安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和领域，其改革更是“牵一发而动全身”。因此，应该进一步分析探讨哪些垄断性国企能够改，应该怎么改，其实现路径上会存在哪些问题。

其次，混合所有制企业机制改革。

在机制上，混合所有制企业需要建立更能激发企业活力的利益协调机制。一是国有资本、非国有资本的激励相容机制。两类资本在根本利益的出发点上存在差异，需要思考：二者如何“求同”。建立利益协调机制，激发非国有资本的积极性、国有资本的活力，共同做大企业利润蛋糕，履行企业社会责任，实现双方“共赢”、多方“共益”需要相应的机制保障。二是高效激发混合所有制企业管理层、员工的动力、能力、活力的激励机制、管理机制。在混合所有制企业中引入市场化经营机制，尤其是重点引进市场化的激励机制。在此过程中特别需要注意三方面：管理层激励机制与约束机制的有效配合，短期、中期与长期激励机制的有机衔接，激励机制设计中充分考虑新时代新生代员工的诉求。

最后，充分发挥党组织作用。

充分发挥党建工作效能，把党的思想政治优势切实转化为企业的发展优势和竞争优势，把党组织的先进性融入企业的精神之中。在探索建立党组织发挥政治核心作用的长效机制时，要特别注重从顶层设计上保证混合所有制改革和党建工作同步谋划、同步推进。要唤醒党组织意识，健全基层组织体系，配强配优党的干部，增强基层活力，确保风清气正。

第四，强化协调组织保障。

强化执行落实，要建立改革台账制度，落实督查督办，并与工商税务宣传等部门建立联动机制。

三年行动作为国企改革顶层设计的具体施工图，已经明确指出国资国企改革现状、问题与症结。因此，要建立改革台账制度，明确各时间节点具体的改革任务和目标，并落实督查督办，确保改革目标不走样，改革再提速。其次，国企改革作为一个系统性工程，还要与工商税务宣传等部门建立联动机制，特别是国企改革中涉及税收、土地等历史遗留问题，能够做到彼此配合，有效推进改革速度，营造良好的国企改革舆论氛围。

(作者单位：李善民，中山大学管理学院教授、博导，中山大学副校长;王彩萍，中山大学国际金融学院教授、博导;黄志宏，中山大学管理学院博士生。)

关键词： 国企改革